Ο ΠΟΕ σε κρίσιμο σταυροδρόμι: Κοινοί κανόνες, άνισα οφέλη

Της Δρ ;Βικτωρίας Πιστικού ;

Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου προειδοποιεί ότι η πολυμερής εμπορική συνεργασία χρειάζεται μεταρρύθμιση ώστε να αποφευχθεί ο κατακερματισμός της παγκόσμιας οικονομίας, κι αυτό επειδή οι ισχύοντες κανόνες δυσκολεύονται να ανταποκριθούν στην ανακατανομή οικονομικής ισχύος, στην ενίσχυση της κρατικής παρέμβασης, στην ψηφιοποίηση και στις γεωπολιτικές αντιπαραθέσεις.

Βέβαια αυτό το ζητούμενο δεν προέκυψε ξαφνικά αλλά θα λέγαμε ότι αποτελεί μάλλον πάγιο ζήτημα από τη λήξη του Β Παγκοσμίου Πολέμου και έπειτα, όταν το παγκόσμιο οικονομικό σύστημα στράφηκε προς τη φιλελευθεροποίηση και τη μείωση των δασμών. Αυτό όμως που ίσως έχει ενδιαφέρον να αναρωτηθεί κανείς είναι κατά πόσο η παγκόσμια οικονομική διακυβέρνηση και ο ανταγωνισμός ισχύος αποτελούν πράγματι αντίθετες λογικές.

Παρότι η προσέγγιση των διεθνών συναλλαγών άλλαξε, η αλλαγή αυτή δεν υπήρξε καθολική ούτε πραγματοποιήθηκε χωρίς αντιστάσεις. Κάθε διαπραγματευτικός γύρος της ΓΣΔΕ πετύχαινε σταδιακή μείωση δασμών, ωστόσο γινόταν πάντα σε ένα πλαίσιο διακυβερνητικού χαρακτήρα, με όρους κόστους-οφέλους για το κάθε κράτος που συμμετείχε και στη βάση της ισχύος του, ως προς τον καθορισμό της ατζέντας. Όμως η ίδρυση του ΠΟΕ το 1995 και η μετάβαση σε ένα ισχυρότερο θεσμικό πλαίσιο δεν σήμαιναν αυτομάτως ότι άλλαξε η συμπεριφορά των κρατών στον διεθνή ανταγωνισμό.

Σαφώς, η συναίνεση και η δημιουργία ενός παγκόσμιου οργανισμού που θα θωράκιζε περαιτέρω την απρόσκοπτη διεξαγωγή του ελεύθερου εμπορίου ήταν μια σημαντική κατάκτηση όμως αποδεικνύεται ότι περιορίζεται από την προθυμία των μελών του να αποδέχονται κοινούς κανόνες ακόμη και όταν αυτοί περιορίζουν τις επιμέρους στρατηγικές τους επιδιώξεις. Η θεσμοθέτηση της συνεργασίας δεν εξάλειψε τον ανταγωνισμό της ισχύος, αλλά διαμόρφωσε ένα πλαίσιο εντός του οποίου αυτός μπορούσε να εκδηλώνεται και να διευθετείται. Υπό αυτή την έννοια, η παγκόσμια οικονομική διακυβέρνηση και η πολιτική ισχύος δεν αποτελούν δύο αμοιβαία αποκλειόμενες συνθήκες, αφού οι ίδιοι οι κανόνες αντανακλούν τους συσχετισμούς και τους συμβιβασμούς μέσα από τους οποίους προέκυψαν. Με πιο απλά λόγια, ακόμη και οι δυνάμεις που συνέβαλαν καθοριστικά στη διαμόρφωση των κανόνων μπορούν να επιδιώκουν την αναθεώρηση ή την παράκαμψή τους όταν μεταβάλλονται οι προτεραιότητές τους.

Το κρίσιμο ερώτημα, επομένως, είναι υπό ποιες προϋποθέσεις τα κράτη εξακολουθούν να θεωρούν τη συλλογική δέσμευση επωφελέστερη από τη μονομερή δράση. Όταν η πρόσβαση στις αγορές, η τεχνολογική υπεροχή και ο έλεγχος στρατηγικών παραγωγικών δραστηριοτήτων αξιολογούνται πρωτίστως ως συντελεστές εθνικής ισχύος, το συνολικό οικονομικό όφελος της συνεργασίας ενδέχεται να μην αρκεί για τη διατήρησή της. Για ένα κράτος αποκτά τότε ιδιαίτερη σημασία όχι μόνο το πόσο κερδίζει το ίδιο, αλλά και το αν η συνεργασία ενισχύει περισσότερο έναν ανταγωνιστή του πόσω δε μάλλον όταν είναι εις βάρος του ή πιέζεται από το εσωτερικό του. Η συνύπαρξη κοινών κανόνων και άνισης ισχύος γίνεται ιδιαίτερα εμφανής σε τρία πεδία: στον καθορισμό της διαπραγματευτικής ατζέντας, στην επίλυση των εμπορικών διαφορών και στις προτιμησιακές εμπορικές συμφωνίες:

Πρώτον, η διαπραγματευτική ατζέντα:

Δεδομένου ότι ο ΠΟΕ λειτουργεί στη βάση της συναίνεσης η προσαρμογή παραμένει δύσκολη καθώς τα 166 μέλη έχουν διαφορετικά αναπτυξιακά επίπεδα και αντικρουόμενα συμφέροντα. Πιο συγκεκριμένα, ο ΠΟΕ, όπως η προκάτοχός του η ΓΣΔΕ, στηρίζει τη λειτουργία του σε κοινούς κανόνες, ενώ η διαμόρφωση των αποφάσεών του βρίσκεται στα χέρια των μελών του. Οι σημαντικές αποφάσεις λαμβάνονται συλλογικά, με όλα τα μέλη να διαθέτουν ισότιμη φωνή. Βασική πρακτική είναι η λήψη αποφάσεων με συναίνεση, η οποία επιτυγχάνεται όταν κανένα μέλος δεν διατυπώνει επίσημη αντίρρηση. Σε συγκεκριμένες, περιπτώσεις, οι συμφωνίες του οργανισμού προβλέπουν τη δυνατότητα ψηφοφορίας, συνήθως με απαίτηση αυξημένης πλειοψηφίας. Η ;Υπουργική Διάσκεψη, ως ανώτατο όργανο, η οποία συνέρχεται τουλάχιστον μία φορά ανά διετία, έχει την αρμοδιότητα να αποφασίζει για κάθε ζήτημα που εμπίπτει στις πολυμερείς εμπορικές συμφωνίες του οργανισμού. Ωστόσο, όταν η διαπραγμάτευση βασίζεται στους κανόνες (law-based approach), τα κράτη ακολουθούν τις κοινά αποδεκτές διαδικασίες και επιδιώκουν συμφωνίες ανοίγματος των αγορών με σχετικά ισορροπημένες δεσμεύσεις1. Στόχος είναι να προκύπτουν οφέλη χωρίς να χειροτερεύει η θέση κανενός συμμετέχοντος. Όταν, αντίθετα, η διαπραγμάτευση βασίζεται στην ισχύ (power-based approach), τα κράτη χρησιμοποιούν κυρίως το μέγεθος της αγοράς τους για να επηρεάσουν τις αποφάσεις προς όφελός τους. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν η Ευρωπαϊκή Ένωση και οι ΗΠΑ, των οποίων οι μεγάλες αγορές τούς έδιναν ιδιαίτερη διαπραγματευτική δύναμη. Το 1994 αντιπροσώπευαν μαζί σχεδόν το μισό παγκόσμιο ΑΕΠ. Έτσι, παρότι όλα τα μέλη είναι τυπικά ισότιμα, δεν έχουν την ίδια επιρροή. Οι συμφωνίες μπορεί επομένως να ευνοούν περισσότερο τους ισχυρούς και τα μεγάλα εμπορικά μπλοκ, πχ Ε.Ε. και να επιβαρύνουν τη θέση των λιγότερο ανεπτυγμένων χωρών.

Δεύτερον, η επίλυση των εμπορικών διαφορών:

Η δημιουργία του μηχανισμού επίλυσης διαφορών κατά τον Γύρο της Ουρουγουάης ανέδειξε τη σημασία που αποδίδουν τα μέλη του ΠΟΕ στην τήρηση των υποχρεώσεων που έχουν αναλάβει στο πλαίσιο της συμφωνίας ίδρυσης του οργανισμού. Ωστόσο, η περιορισμένη δυνατότητα επιβολής εμπορικών αντιποίνων, η αδυναμία κάλυψης του νομικού κόστους και η εξάρτηση από διμερή βοήθεια μπορούν να αποθαρρύνουν τη συμμετοχή μιας χώρας σε μια διαφορά, ακόμη και όταν θίγονται οι εξαγωγές της. Μάλιστα υπάρχουν αρκετές μελέτες2 οι οποίες επιβεβαιώνουν ότι η απόφαση συμμετοχής και χρήσης του ΜΕΔ συνδέεται με οικονομικές και πολιτικές ανισότητες. Συγκεκριμένα, μια εξαγωγική χώρα είναι λιγότερο πιθανό να συμμετάσχει όταν διαθέτει χαμηλό ΑΕΠ, περιορισμένη δυνατότητα επιβολής εμπορικών αντιποίνων, προτιμησιακή εμπορική συμφωνία με την καταγγελλόμενη χώρα ή εξαρτάται από αυτήν για διμερή βοήθεια, στο πλαίσιο της διεθνούς αναπτυξιακής συνεργασίας. ;

Επομένως, ακόμη και όταν θίγονται τα εμπορικά συμφέροντά τους, τα κράτη δεν έχουν την ίδια πρακτική δυνατότητα ή τα ίδια κίνητρα να διεκδικήσουν την προστασία τους.

Τρίτον, οι προτιμησιακές εμπορικές συμφωνίες:

Μία από τις βασικότερες αρχές του ΠΟΕ είναι αυτή της αμοιβαιότητας και μη διάκρισης. Δηλαδή, τα μέλη επιδιώκουν την ανταλλαγή εμπορικών παραχωρήσεων, όπως η αμοιβαία μείωση των δασμών, ενώ οφείλουν, κατά κανόνα, να παρέχουν σε όλους τους εμπορικούς εταίρους που ανήκουν στον οργανισμό την ίδια ευνοϊκή μεταχείριση που προσφέρουν σε έναν από αυτούς. Παράλληλα, αφού τα εισαγόμενα προϊόντα εισέλθουν στην εγχώρια αγορά, δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται δυσμενέστερα από τα αντίστοιχα εγχώρια ως προς την εσωτερική φορολογία και τις σχετικές ρυθμίσεις. Ωστόσο, οι αρχές αυτές εφαρμόζονται με προβλεπόμενες εξαιρέσεις, όπως οι προτιμησιακές εμπορικές συμφωνίες ή η ειδική μεταχείριση των αναπτυσσόμενων χωρών. Δηλαδή, Η δημιουργία μιας ζώνης ελεύθερων συναλλαγών ή μιας τελωνειακής ένωσης παρέχει προνομιακούς όρους πρόσβασης στα μέλη της, τους οποίους δεν απολαμβάνουν οι τρίτες χώρες. Πρόκειται για προβλεπόμενη εξαίρεση από την αρχή της μη διάκρισης, η οποία, υπό ορισμένες συνθήκες, μπορεί να προκαλέσει εκτροπή εμπορίου εις βάρος αποδοτικότερων παραγωγών εκτός της συμφωνίας. Με πιο απλά λόγια, οι περιφερειακές και κλαδικές συμφωνίες μπορούν να υποστηρίξουν το σύστημα, αλλά ενδέχεται να ενισχύσουν αποκλεισμούς και να ευνοήσουν προτιμώμενους εταίρους έναντι αποδοτικότερων παραγωγών. Αυτό σημαίνει ότι μια χώρα μπορεί να προμηθεύεται προϊόντα από έναν εμπορικό εταίρο που τα παράγει με υψηλότερο κόστος, επειδή η μεταξύ τους συμφωνία εξασφαλίζει μειωμένους ή μηδενικούς δασμούς. Αντίθετα, ένας αποδοτικότερος παραγωγός εκτός της συμφωνίας μπορεί να αποκλείεται στην πράξη από την αγορά, καθώς οι δασμοί καθιστούν τα προϊόντα του ακριβότερα. Πρόκειται για το φαινόμενο της εκτροπής εμπορίου, όπου η προνομιακή μεταχείριση καθορίζει την επιλογή προμηθευτή εις βάρος της παραγωγικής αποδοτικότητας.

Συνεπώς, το πρόβλημα με τις εκτιμήσεις είναι ότι αναδεικνύουν μεν το πιθανό οικονομικό κόστος του κατακερματισμού, ;ωστόσο, η σύγκριση των συνολικών μεγεθών δεν αρκεί για να αξιολογηθεί η κατανομή των ωφελειών και του κόστους προσαρμογής, ούτε για να εξηγηθεί ποια κράτη μπορούν να επηρεάσουν αποτελεσματικότερα τους όρους της συνεργασίας. Δηλαδή, σύμφωνα με αρκετές προβλέψεις οικονομολόγων, ο ανταγωνισμός μεγάλων εμπορικών ανταγωνιστικών μπλοκ θα μπορούσε να περιορίσει το παγκόσμιο ΑΕΠ κατά 5,1% και τις εξαγωγές κατά 18,6% έως το 2050. Αντίθετα, μια ισχυρότερη συνεργασία θα μπορούσε να αυξήσει τα μεγέθη κατά 2,9% και 18%, αντίστοιχα. Όμως αυτό που δεν λένε οι προβλέψεις είναι ποιος θα ωφεληθεί περισσότερο από αυτή την αύξηση, με τι όρους θα υπάρξει συνεργασία και φυσικά ποιο θα είναι το κόστος για τις λιγότερο ανεπτυγμένες χώρες. ;

Η ύπαρξη αμοιβαίων οφελών δεν συνεπάγεται, επομένως, ούτε τη δίκαιη κατανομή τους ούτε το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα για τους λιγότερο ισχυρούς. Μια συμφωνία μπορεί να βελτιώνει τη θέση όλων των συμμετεχόντων και ταυτόχρονα να αντανακλά πρωτίστως τις προτεραιότητες των ισχυρότερων, αφήνοντας στους υπόλοιπους περιορισμένα περιθώρια διαμόρφωσης των όρων της. Η αποδοχή της από ένα ασθενέστερο κράτος μπορεί να οφείλεται στο υψηλό κόστος του αποκλεισμού του και όχι στην ουσιαστική ικανοποίηση των αναπτυξιακών του επιδιώξεων. ;

Υπό αυτό το πρίσμα, η μεταρρύθμιση της παγκόσμιας οικονομικής διακυβέρνησης πρέπει να αξιολογείται τόσο από την ικανότητά της να διευρύνει τα συνολικά οφέλη όσο και από τις δυνατότητες που παρέχει στους λιγότερο ισχυρούς να επηρεάζουν τους κανόνες και να διεκδικούν μεγαλύτερο μερίδιο των ωφελειών. Συνεπώς. το ζητούμενο είναι περισσότερο δομικό και έγκειται στο ποιος τελικά καθορίζει τους όρους της συνεργασίας, ποιος απολαμβάνει τα οφέλη της και ποιος επωμίζεται το κόστος προσαρμογής.

1 Steinberg, R. H. (2002). In the shadow of law or power? Consensus-based bargaining and outcomes in the GATT/WTO. International organization, 56(2), 339-374.

2 Ενδεικτικά: Bown, C. P. (2005). Participation in WTO dispute settlement: Complainants, interested parties, and free riders. The World Bank Economic Review, 19(2), 287-310 / Bown, C. P., & Reynolds, K. M. (2015). Trade flows and trade disputes. The Review of International Organizations, 10(2), 145-177 / Wood, J., & Wu, J. (2020). The sustainability of the WTO dispute settlement system: Does it work for developing countries?. Journal of World Trade, 54(4) και Bouët, A., & Métivier, J. (2020). Is the dispute settlement system,"jewel in the WTO’s crown”, beyond reach of developing countries? A. Bouët, J. Métivier. Review of World Economics, 156(1), 1-38.

Αναπληρώτρια Καθηγήτρια Διεθνών Οικονομικών Σχέσεων

Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο Θράκης ;

Τμήμα Οικονομικών Επιστημών ;